台灣屬狹長、多山的海島地形，面積僅三萬六千平方公里，涵蓋了二百多座三千公尺以上的高山。東西水平寬度僅一四０公里，海拔高度卻由海平面急遽變化到三千公尺以上的高山，處處可見崎嶇陡峭的山地與坡度變化頗大的地形特色。特殊的地形景觀與山地資源，賦予台灣發展高山觀光的潛力。眾所周知的清境農場，位於台灣四大山脈之一雪山山脈的南側，有合歡山、奇萊山、能高山、安東軍山等氣勢雄偉的百岳環繞，以及雨水豐沛造就的四季花果鮮美不輟的特色，成為台灣最佳高山深度旅遊之核心地區。合歡山的日出與雲海不曾改變，但清境農場往昔的美麗演變成今日的哀愁。

清境農場位於南投縣境內，海拔一七四八公尺，面積七五七公頃，原名見晴農場，是由退輔會為安置投效疆場的退除役官兵進行農墾而設立。民國五十四年，蔣經國先生有感於「清新空氣任君取，境地幽雅是仙居」，將見晴農場改名清境農場。清境農場「曾經」是台灣最完整也是唯一的高山農牧場，因早期均為國有土地，居民長期耕作高冷蔬菜、水果等，可以歸屬於標準的農地分類。但在八十九年農發條例修正通過，造成全台農地政策大改變，以及九十年代部份土地可以放領給承作戶後，清境農場遂逐漸產生農地私有的情形，亦逐漸改變了農地農用的政策。結果是，坐擁高山旅遊豐沛資源的清境農場成為旅遊業者的兵家必爭之地，民宿業者大興土木，原本青翠的山峰出現了豪華農莊、原本成林的樹木變成了翠綠草皮、原本寧靜的山谷卻人聲鼎沸、原本清幽的環境卻霓虹閃爍，清靜的清境農場已漸漸走入歷史。

清境可否再度回歸清靜呢？在政府觀光客倍增政策推動下，超限利用與不當開發時有所聞，清境農場的哀愁在政府未整體規劃的情況下于焉產生。大量遊客受其美麗的特質吸引，但受到地形限制，道路容量不足，每逢假日即壅塞，空氣污染嚴重；為賺錢、求生，強建、搶建民宿，翠綠林園變成豪華卻不合法的民宿，無照營業之民宿更高達一半，更有私設混凝土鋪面道路，嚴重破壞環境；民宿房間數量激增且集中，生活廢污水四溢、垃圾遍地、超量用水、濫接管線等事實已經嚴重破壞清境農場的美麗。

政府單位有鑑於高山旅遊資源的珍貴，為免資源受到過度使用與破壞，行政院通過了「國土復育條例」，條例中規定中部地區海拔一千公尺以上的山坡地為一級山林保護地帶，「應永久保留自然狀態，禁止農耕與其他各項開發」。清境農場的高度顯然高於規定高度，因此，除國防、公共(用)設施及生態旅遊之外，是不能有任何開發與農耕的行為，對於嗚咽的清境農場不啻是一線生機。另外，條例亦規定超限利用地區、生態環境嚴重破壞者，「得」劃定為「國土復育促進地區」，一旦山坡地劃定成復育促進區將禁止任何開發行為，根據上述事實，清境農場理應列為「國土復育促進地區」進行環境復育。但是，近來卻聽到清境地區的民宿業者將「國土復育條例」視為斷其生路的惡法，擬抗爭到底一事，實在是「惡人先告狀」最好例證。根據條例規定，在此條例施行前原已經「合法使用之土地、建物及設施，得作為原來之使用」。而且，即使列為「復育促進地區」，也規定「區內已有之聚落或建築設施，經中央主管機關評估安全無虞者，得依原來之使用」。因此，就「合法」的業者或是建物來說，根本不必擔心生計受到限制，只有那些「非法」的業者才會擔心受到條例的限制。所以，此條例若通過立法且能有效執行的話，清境農場的非法民宿與超量建設將消失，也無法再以原地主申請農舍之名義，取得合法建物後再轉售，而讓清境農場真正能休養生息，回復清靜，並保障合法業者及當地居民之經濟能力與生活品質。此外，地方政府若能與中央政府合作導入正確且健康的旅遊活動，輔導當地居民發展出屬於自己的文化、藝術、生態環境等特色，再與合法之民宿業者合作推動生態旅遊，讓希望遠離都市擁擠、繁忙生活的民眾能在清境農場找到想要的清靜，擁抱山林。

最後，依照往例在條例施行之前一定會出現「限期取得『合法使用』」的緩衝期，希望地方政府在緩衝期內必須本著環境正義與永續發展的原則，不要任意將非法業者「就地合法」，而是考慮清境地區環境的容許承載力、居民的經濟發展、生活品質及旅客對清境的清靜冀望，才能彰顯國土復育條例制訂的真正本義。

永續(評)094-003號

國策會 2005.01.10 
永續發展組助理研究員 李至倫